摘要：基于政府主管部門發(fā)布的海綿城市相關(guān)政策及要求，調(diào)研上海市、陜西省西咸新區(qū)、廈門市和北京市的政策響應(yīng)情況。結(jié)合典型試點(diǎn)城市海綿建設(shè)現(xiàn)狀及所面臨的問題，分析總結(jié)試點(diǎn)城市海綿城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，從政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測(cè)及信息化等方面提出了完善建議，包括：完善政策法規(guī)體系，建立海綿標(biāo)準(zhǔn)體系，因地制宜、合理施策，推進(jìn)監(jiān)測(cè)及構(gòu)建海綿城市信息化綜合管控平臺(tái)等對(duì)策建議。這些可以給海綿城市建設(shè)提供借鑒和參考。
關(guān)鍵詞
海綿城市；政策標(biāo)準(zhǔn)體系；因地制宜；數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)；信息化管控平臺(tái)
2015年，我國(guó)以試點(diǎn)方式正式啟動(dòng)全國(guó)性的海綿城市建設(shè)，濟(jì)南、武漢、廈門等16座城市成為首批建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)，先行獲得國(guó)家財(cái)政億元支持探路海綿城市建設(shè)；2016年4月，入圍第二批海綿城市建設(shè)名單的城市包括北京、天津、上海等14座城市。按當(dāng)前國(guó)家海綿城市的建設(shè)規(guī)劃，預(yù)計(jì)到2020年，全國(guó)658個(gè)城市建成區(qū)的20%以上面積需達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求[1]。各試點(diǎn)城市也積極響應(yīng)，發(fā)布了更加具體的政策要求，海綿城市建設(shè)如火如荼。然而海綿城市建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，隨著海綿城市建設(shè)的推進(jìn)和深入，海綿城市建設(shè)重點(diǎn)也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變。本文基于典型試點(diǎn)城市的政策，結(jié)合建設(shè)現(xiàn)狀，從政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測(cè)及信息化等方面總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)并對(duì)現(xiàn)階段海綿城市建設(shè)給出建議，希望為我國(guó)海綿城市建設(shè)提供參考。
1國(guó)家主管部門政策
2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出要建設(shè)具有自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，中央以及地方政府先后出臺(tái)多項(xiàng)政策支持開展海綿城市建設(shè)[2]。國(guó)務(wù)院辦公廳、住建部、財(cái)政部、水利部等相關(guān)部門先后發(fā)布了多部文件，并先后公布2批海綿城市試點(diǎn)城市名單，總共30個(gè)城市成為試點(diǎn)城市。
文件從指導(dǎo)思想、設(shè)計(jì)理念、控制目標(biāo)及財(cái)政支持到考核要求等多方面，指導(dǎo)建設(shè)、監(jiān)督和規(guī)范試點(diǎn)城市的海綿城市建設(shè)工作。海綿城市相關(guān)法律法規(guī)如表1所示。
表 1 我國(guó)海綿城市相關(guān)法規(guī)政策
2海綿試點(diǎn)城市政策響應(yīng)
本文分別選取了東西南北具有代表性的海綿城市試點(diǎn)地區(qū)：上海市、西咸新區(qū)、廈門市、北京市，結(jié)合其地理、氣候、經(jīng)濟(jì)的多樣性，調(diào)研各自海綿城市建設(shè)政策響應(yīng)程度。
2.1 上海市
上海市地處長(zhǎng)江入海口的東海沖積平原，市域內(nèi)河流眾多，地下水位高；上海市屬亞熱帶氣候，降雨量充沛，平均全年降雨量約為1093mm，降雨多集中在6～10月，常遇臺(tái)風(fēng)和暴雨，瞬時(shí)雨量大，極易造成城區(qū)內(nèi)澇。
2015年11月起，上海市人民政府辦公廳發(fā)布了一系列政策文件，提出總體工作要求。臨港地區(qū)作為上海首個(gè)國(guó)家級(jí)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)，成立了上海市臨港地區(qū)開發(fā)建設(shè)管理委員會(huì)，先后發(fā)布了一系列文件。表2為上海市及臨港試點(diǎn)區(qū)海綿城市建設(shè)相關(guān)法規(guī)政策。
表 2 上海市及臨港試點(diǎn)區(qū)海綿城市相關(guān)法規(guī)政策
2.2 西咸新區(qū)
陜西省西咸新區(qū)屬溫帶大陸性季風(fēng)型半干旱、半濕潤(rùn)氣候，年平均降雨量約520mm，其中7～9月降雨量約占全年降雨量50%，夏季降雨多以暴雨形式出現(xiàn)，所處西北地區(qū)多以黃土為主，易形成洪澇及水土流失等自然災(zāi)害[3]。
2012年初開始，灃西新城開展局域性試點(diǎn)，2015年成為全國(guó)首批16個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)之一。2015起西咸新區(qū)在海綿城市建設(shè)的做法、規(guī)范、導(dǎo)則等方面進(jìn)行了創(chuàng)新探索，在北方地區(qū)有很強(qiáng)的示范意義，引領(lǐng)著未來城市發(fā)展的方向。表3為西咸新區(qū)海綿城市相關(guān)法規(guī)政策。
表 3 西咸新區(qū)海綿城市相關(guān)法規(guī)政策
2.3 廈門市
廈門市地處福建省東南端，屬亞熱帶海洋性季風(fēng)。年平均降雨量為1530mm，3～7月處于梅雨季節(jié)，4～10月受臺(tái)風(fēng)影響，降雨集中且暴雨頻繁，3～10月降雨約占全年降雨量85％[4]。
作為第一批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市之一，廈門市在深入研究國(guó)家相關(guān)政策文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，借鑒其他城市的經(jīng)驗(yàn)和標(biāo)準(zhǔn)，在城市規(guī)劃、組織管理等方面出臺(tái)了海綿城市相關(guān)法規(guī)政策，如表4所示。
表 4 廈門市海綿城市相關(guān)法規(guī)政策
2.4 北京市
北京市地處華北大平原北端，夏季高溫多雨，冬季寒冷干燥，為典型的暖溫帶半濕潤(rùn)大陸性季風(fēng)氣候。多年平均降水量在400～800mm，降水期主要集中在夏、秋兩季。針對(duì)北京市地理氣候條件，北京市響應(yīng)出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)政策，如表5所示。
表 5 北京市海綿城市相關(guān)法規(guī)政策
3各地海綿城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與啟示
2013年底至今，海綿城市建設(shè)經(jīng)過5年的探索和實(shí)踐，在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理等方面取得了許多經(jīng)驗(yàn)。基于各地的政策響應(yīng)，結(jié)合實(shí)際，重點(diǎn)從政策制定、標(biāo)準(zhǔn)支撐、監(jiān)測(cè)及信息化建設(shè)等方面，總結(jié)可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，論述海綿城市現(xiàn)階段建設(shè)重點(diǎn)，為全國(guó)海綿城市建設(shè)提供參考。
3.1 政策制定
國(guó)務(wù)院辦公廳有關(guān)文件要求地方將海綿城市納入建設(shè)項(xiàng)目管理和控制的全過程，部分城市已出臺(tái)了一定的管控制度。海綿城市建設(shè)在我國(guó)還處于探索階段，無論是國(guó)家還是地方，目前發(fā)布的多為指導(dǎo)性文件，住建部印發(fā)的相關(guān)文件也只在工程技術(shù)、績(jī)效考核等方面給予指導(dǎo)，尚未出臺(tái)強(qiáng)制性法律法規(guī)對(duì)海綿城市建設(shè)進(jìn)行制度約束。
各地市按照國(guó)家政策精神，結(jié)合自身特點(diǎn)，制定了一系列海綿城市建設(shè)規(guī)范。例如，2004年5月，北京市人大常委會(huì)通過的《北京市實(shí)施<中華人民共和國(guó)水法>辦法》明確指出：“凡是新、改、擴(kuò)建的項(xiàng)目應(yīng)符合雨水收集利用設(shè)施的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范。”[5]但是，目前缺乏系統(tǒng)的法律保障，而且法規(guī)針對(duì)性不強(qiáng)，在實(shí)踐過程中遇到的很多實(shí)際問題不能從現(xiàn)有的規(guī)范中得到解決，相關(guān)工作的進(jìn)展仍然存在一定困難。
3.2 標(biāo)準(zhǔn)支撐
完善的標(biāo)準(zhǔn)體系不僅是海綿城市建設(shè)中的重要經(jīng)驗(yàn)，還能指導(dǎo)和規(guī)范海綿城市建設(shè)，保證海綿城市建設(shè)的質(zhì)量水平。《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》的“基本原則”和“規(guī)劃引領(lǐng)”明確提出要“完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”。
根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，已編制發(fā)布了17冊(cè)海綿城市建設(shè)國(guó)家建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)圖集，包括05S518《雨水口》、10SS705《雨水綜合利用》、14J206《種植屋面建筑構(gòu)造》、10MR204《城市道路——透水人行道鋪設(shè)》、15MR105《城市道路與開放空間低影響開發(fā)雨水設(shè)施(海綿城市建設(shè)系列)》等，使各地的建設(shè)工程有據(jù)可依。但是，這些多為設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，鮮有涉及后續(xù)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。此外，一些城市也根據(jù)自身海綿城市發(fā)展需求，編制了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。例如，廈門市發(fā)布一系列標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)性技術(shù)文件，初步形成了標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)性的地方性標(biāo)準(zhǔn)和制度，如表6所示。
表 6 廈門市海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)
3.3 因地制宜
海綿城市是我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的必然選擇，住建部發(fā)布相關(guān)文件在城市規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)及管理過程中，明確了海綿城市構(gòu)建的內(nèi)容、要求和方法，但我國(guó)地域遼闊，氣候、土壤、地下水等自然條件差異較大，海綿城市建設(shè)的目的也不同，而《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》只提供了宏觀的指導(dǎo)，不一定完全適合每個(gè)城市。例如：上海、廈門等東南部地區(qū)水資源豐富，但夏季暴雨頻發(fā)，因此更注重徑流峰值及徑流污染控制；北京以及西咸新區(qū)等西北部地區(qū)水資源缺乏，除了應(yīng)對(duì)短時(shí)暴雨的徑流峰值控制，更應(yīng)以雨水資源的回收與利用為主。
面對(duì)特有的地理氣候條件，更加體現(xiàn)了因地制宜地必要性和重要性。例如，西咸新區(qū)所在西北地區(qū)廣泛分布黃土狀粉土，一定壓力作用下，受水浸濕后產(chǎn)生顯著濕陷性，對(duì)建設(shè)工程有明顯的影響。其所面臨的黃土問題，是前所未有的，因此西咸新區(qū)針對(duì)西北濕陷性黃土地區(qū)特征，選擇運(yùn)用淺層、小型的海綿入滲措施，并進(jìn)行防滲處理。
3.4 數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和信息化建設(shè)
隨著海綿城市建設(shè)的推進(jìn)及自評(píng)估通知的發(fā)布，現(xiàn)階段海綿城市建設(shè)的重心應(yīng)逐漸從開發(fā)建設(shè)轉(zhuǎn)向監(jiān)測(cè)評(píng)估及信息化平臺(tái)建設(shè)。然而，目前海綿城市監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不足，加上網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)落后，導(dǎo)致海綿城市信息化綜合管控平臺(tái)難以構(gòu)建。
監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)方面，尚未形成系統(tǒng)的雨水管理數(shù)據(jù)庫(kù)。這是由于海綿城市建設(shè)初期，海綿監(jiān)測(cè)還未引起各方的重視，加上監(jiān)測(cè)點(diǎn)位布置不均、設(shè)備精度不足、成本較高等因素，導(dǎo)致集雨量、流量、水質(zhì)的一體化監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不夠全面。在信息化建設(shè)方面，海綿城市管理還未納入統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)管理，部門之間的工作計(jì)劃和項(xiàng)目進(jìn)展等信息無法實(shí)時(shí)共享，工作效率降低。地方無法從區(qū)域范圍協(xié)調(diào)各項(xiàng)目，政府無法從全國(guó)范圍協(xié)調(diào)指導(dǎo)各地方，民眾也無法從一個(gè)系統(tǒng)里了解從全國(guó)到地方再到各項(xiàng)目的進(jìn)展及運(yùn)行情況。
4海綿城市建設(shè)的建議
4.1 完善政策法規(guī)體系
海綿城市建設(shè)過程中，政府是主要推動(dòng)者和監(jiān)督者，應(yīng)逐步構(gòu)建完善政策法規(guī)體系，從法律角度提升海綿城市建設(shè)的重要性和公眾意識(shí)，實(shí)現(xiàn)依法治水。海綿城市涉及市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、水資源管理，應(yīng)結(jié)合這三大領(lǐng)域?qū)ｉT制定適應(yīng)于海綿城市建設(shè)的法律依據(jù)。海綿城市建設(shè)還涉及建筑與小區(qū)、園林綠地、城市水系、道路交通等多個(gè)領(lǐng)域，又包括城市規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施、管理維護(hù)等環(huán)節(jié)，因此需針對(duì)不同領(lǐng)域、不太環(huán)節(jié)分布制定相應(yīng)的規(guī)范導(dǎo)則，進(jìn)一步完善和細(xì)化相關(guān)法規(guī)，形成系統(tǒng)的海綿城市建設(shè)規(guī)范能體系。
4.2 建立海綿標(biāo)準(zhǔn)體系
海綿城市建設(shè)需要城市規(guī)劃、城建、水利、市政、交通、國(guó)土等多部門協(xié)調(diào)配合形成合力。當(dāng)前，在國(guó)內(nèi)各試點(diǎn)城市，海綿城市建設(shè)的項(xiàng)目均較為分散，各個(gè)單體項(xiàng)之間如何接駁仍是技術(shù)關(guān)鍵點(diǎn)。我國(guó)建設(shè)海綿城市起步晚，基礎(chǔ)性的標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)文件較為缺失，規(guī)范海綿城市建設(shè)各關(guān)鍵點(diǎn)，亟須技術(shù)支撐。因此，海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)圖集的不斷補(bǔ)充和完善，已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國(guó)海綿城市建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。此外，目前發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)多集中在設(shè)計(jì)及施工上，應(yīng)盡快推進(jìn)監(jiān)測(cè)、運(yùn)營(yíng)管理標(biāo)準(zhǔn)的編制，加快海綿城市標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。
4.3 因地制宜，合理施策
海綿城市建設(shè)需要根據(jù)當(dāng)?shù)貧夂驐l件、降水規(guī)律、土壤性質(zhì)以及經(jīng)濟(jì)、城市發(fā)展程度、生態(tài)狀況的不同，分別制定不同要求，采取不同的措施，并進(jìn)一步研究和細(xì)化各類控制性指標(biāo)。指標(biāo)的制定不要一味追求省里比國(guó)家高、市里比省里高。地方根據(jù)自身?xiàng)l件設(shè)置合理的指標(biāo)，再細(xì)化不同階段指標(biāo)，把最低的指標(biāo)做好做透，做出成果后再提高。
4.4推進(jìn)監(jiān)測(cè)，構(gòu)建海綿城市信息化綜合管控平臺(tái)
目前，海綿城市建設(shè)的重心仍停留在規(guī)劃、設(shè)計(jì)和施工上，后續(xù)監(jiān)測(cè)還未及時(shí)跟上。現(xiàn)階段建設(shè)的重心應(yīng)放在海綿監(jiān)測(cè)上，進(jìn)一步完善海綿評(píng)價(jià)及維護(hù)體系，定期進(jìn)行第三方監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和維護(hù)，并利用合理模型，開發(fā)高精度高質(zhì)量的海綿城市監(jiān)測(cè)設(shè)備體系，完善雨水管理數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建海綿城市信息化綜合管控平臺(tái)。
5結(jié)語
近年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，自然水體破壞嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，造成城市內(nèi)澇頻發(fā)，熱島效應(yīng)、環(huán)境污染、資源短缺等問題日益突出。建設(shè)海綿城市成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。各試點(diǎn)城市都進(jìn)行了積極響應(yīng)、探索和實(shí)踐，總結(jié)可復(fù)制推廣的海綿城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)。
本文基于政府主管部門發(fā)布的海綿城市相關(guān)政策及要求，調(diào)研了上海市、陜西省西咸新區(qū)、廈門市、北京市等試點(diǎn)城市的政策響應(yīng)程度，并對(duì)各試點(diǎn)城市海綿城市建設(shè)現(xiàn)狀及所面臨的問題進(jìn)行了分析，綜合各試點(diǎn)城市海綿城市政策、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)等方面的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提出完善政策法規(guī)體系，建立海綿標(biāo)準(zhǔn)體系，因地制宜、合理施策，推進(jìn)監(jiān)測(cè)及構(gòu)建海綿城市信息化綜合管控平臺(tái)等對(duì)策建議。
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作者簡(jiǎn)介：王琪，助理工程師，主要研究方向?yàn)榻ㄖ?jié)水。現(xiàn)供職于上海建科檢驗(yàn)有限公司。
